原稿足有5000字，因報刊版位有限減至3000字，大家可看看原稿指教一下。
新界東北新發展區原本由曾特首於2007年翻炒成十大基建的一個項目，相對於「西九」、「啟德」、「高鐵」、「港珠澳」等題目，經過數年咨詢，傳媒方面一直無人問津。但於短短數月間，即發酵成傳媒爭相報導的議題，而且成為網絡上傳為「深港融合」、「雙非城」、「割讓東北」等等，直指現任特首梁振英。筆者自幼居於打鼓嶺及於上水粉嶺讀書及開辦有機農場，父母親於1972年逃避文化大革命到港務農40年，也是典型的非原居民農戶，看見傳媒及網絡的評論，於援引歷史、政策及新界鄉村事務皆有所疏漏，希望撰文補充。
政府及鄉民於土地所有權的爭執歷史
於朱凱迪「新界東北發展區規劃-文明暴力」一文中，寫及政府以污染為理由取締禽畜養殖業，另一方面「縱容」地主改變農地用途，以「殺死」本土農業。以上皆於本人的經歷及歷史資料有頗有出入。其實香港政府自二次大戰之後至80年初期，頗為重視本土農業發展，特別為了是食物自給的戰略意義，但中英聯合聲明一出，那層意義隨即喪失。農業被視為可有可無，政府連「殺死」這棄子也費時，只不過是讓其自生自滅，到開發新界時，農業與農地的價值當然便無用顧及了。久而久之，政府於當時培養的官員更加不了解所謂農業的「戰略」及「都市」發展意義了。
70年代末至80年代初期為本港禽畜養殖業發展最快速的時間，漁農處提供雞種、豬種及技術予農戶以增加本地肉類供應，打鼓嶺的實驗農場即以此為目標。(筆者由小學至中學階段，每天都要於此實驗農場外的「九記士多」候車，於第三期咨詢文件中，該地段會改變為中央公園，坪輋有名的「九記士多」可能成為絕唱。)但當時環境保護的概念薄弱，以致河道污染嚴重，當時筆者每天經過的平原河及梧桐河，基本上全面被禽畜糞便及漂染電鍍等工業所污染，現在香港的低地河流生態價值銳降，皆由此而起。1985年政府開始立法管制農業(主要是家禽與豬隻，耕種並不受影響)及山寨廠的污染物排放，以改善新界的環境問題，當時一般市民及環團皆支持法案(包括我在內)，而養殖業界則大力反對，1987年通過「動物廢料處理條例草案」時，甚至包圍立法局及「倒屎」抗議，最後以高價回收牌照作結。不過，有趣的是雖然過半數的豬場結業，但豬隻的生產卻於90年代每年攀升，因豬場變成大規模經營，直到近年才再次萎縮。但此法案一拖再拖之下，新界鄉郊河流的質素與生態已江河日下。
關於「縱容」地主改變農地用途一事，對於熟知新界事務的人，會持有相反的看法。80年代新界原居民與政府對新界的私有土地進行了長期的角力，因為新界原屬租借地，港九的「城市規劃條例」並不適用於新界，原居民有權隨時改變農地用途，政府與原居民曾對簿公堂，甚至敗訴，可參考當時的「生發案例」及「永發案例」。後來政府一直希望立法把「城市規劃條例」修訂引入新界，以規管大量的新界土地改變為貨櫃場及爛車場等另一類環境問題。不過，因為鄉議局及立法局內的鄉事成員竭力阻止，至1991年該議案才於激烈的爭辯下通過。自此，政府以「鄉郊分區規劃大綱圖」以限制鄉民隨意改變土地用途，不過法例通過前被改作貨櫃場及爛車場的農地就無法追訴更改了，所以，現在我們看見的新界公路兩旁儘是當時立例前形成的貨櫃場及爛車場。從中可見，政府與原居民於新界土地事務上一直處於緊張以致對抗的關係。
「鄉郊分區規劃大綱圖」內的農業規劃(AGR)使用情況
新界的土地於60-70年代根本不值錢，大多原居民於農業由稻米轉為種植蔬菜及禽畜飼養形式時並未能轉型，要以出國工作以維持生計，渡過一段較艱苦的時間。但政府由70年代開始大力開發新界，建立多個新市鎮。新界土地的價值不斷上漲，農地由70年代末每呎一元兩塊，直至現在一百至二百元一呎，如果是V zone(即鄉郊發展地段)更可以至八百元一呎。原居民已經與數十年前不同，現在他們負責主持土地業務的已是學歷高的專業人士，如律師及測量師等，清楚知道他們擁有的土地價值以及法律上的漏洞，他們與發展商聯手，甚或自己當起小型發展商。
「鄉郊分區規劃大綱圖」中的AGR(即農業規劃)與GB(即Green Belt綠化地帶)為兩個現在新界農地主要被規劃的分區，業主基本上只得幾個出路，1)荒廢；2)非法改變為停車場或工場；3)出售；4)與發展商合作，向政府申請改變用途，興建住宅；5)以低價出租予農戶耕作用。第一、二、三種選擇不論，第四種形式回報最為可觀。如果政府的收地賠償達不到「市價」，他們寧願靜待申請改變用途，特別是近新市鎮的土地。而最後一種可能性，只會是業主已知該土地不大可能發展，如被郊野公園包圍、鄰接生態區域及缺乏交通的偏遠地方，又或遇上較年長又殷實的原居民，希望農地不要丟荒，才會發生。
新發展區的各方衝突
新界東北三個發展區(古洞、粉嶺北、打鼓嶺)現在的亂局，有很多評論為「官商勾結」、「配合中央融合政策」、「趕絕農業」..........筆者不是中港問題專家，不欲談論兩地政策。但覺得政府用的一套咨詢及處理模式不合時誼，而且一直無視農業的價值(無論是臺面上的生產及綠化價值，抑或是暗中作為政府土地儲備來源)。港英年代的政府很多時連鄉議局也不大理會，以比較強硬的作風處理新界事務，如前述的「動物廢料處理條例草案」及「城市規劃條例」都引起極大反彈，不過只限於業界及原居民的反抗。原因不但是英國人於主權行使有更強的實力，而且兩個法案都得到大部分的香港市民支持，一是「污染」問題、另一是「鄉民特權」問題，在立法局中都可大比數以全民利益為依歸通過。相反，新任政府原本已民意低迷，而且四處樹敵，最重要是未能於民意上制高，三個發展區如果是以傳統新市鎮形式推行，反彈可能會沒有那麼大。但現在的發展方案一則是內容空白，讓人覺得是「數碼港」、「科學園」包裝的地產項目；二則是曾蔭權遺下的「公私合營」模式，致人口實。新政府想轉回傳統發展模式，以擺脫官商勾結的形象。但因為是次項目拖了十多年，讓發展商有充分時間收購土地，政府所收土地已不是原居民的土地，而是發展商的土地，民間依然覺得是私相授受，就算事實是發展商見財化水，政府仍然水洗唔清。
另一樣不合時誼的是對發展項目「持分者」的認定不足，一個是散居於鄉間以耕種為業的「非原居民」，另一個是一群新一代的社運青年。於七八十年代，新界項目發展所影響的主要是原居民的利益，而非原居民的農戶因並無業權，根本欲駁無從，而且他們沒有如原居民村有數百年歷史的宗族聯繫，大家都是以過客身分散落於此，當時農業正走下坡，如果可以得恩恤安置，搬上原區公屋或甚是沙田、荃灣等「省城」，找尋更好的工作機會，簡直比中彩票還好，所以當時的新界發展中，並未出現政府和「原居民」又或「艇戶」事件的爭執。但現在都市居住空間日差、而且從前的窮鄉僻壤，現在已是新市鎮的中心附近，加上大多鄉民於近年花了大筆裝修費用改善寮屋，已變成「耕住合一」的不錯生活空間，再加上三四十年以上的感情，他們就算不是「原居民」，也可稱得上「原住民」了。政府因菜園村事件，雖把「恩恤」費大幅提昇，由只得數萬元，到本人剛收到的訊息是一個紅字牌住人寮屋以六十多萬元作賠償，又或是「安置」於公屋。但時移世易，公屋的生活質素反比「耕住合一」的寮屋差，而且六十多萬元也遠不能作原區置業用。
最後，差勁的都市生活，再加上讀書勤力工作往中產階層向上爬的神話破滅，年輕人追求的已不一定是供樓買車，新一代的社運青年都比較嚮往鄉村自給自足的生活。他們所關心的不單是社會公義、文化藝術及環境生態保育議題，他們也希望找尋心靈充實的生活模式，政府的這種「對手」絕不是可以「收買」的，他們也沒有跟你「還價」的興趣。政府一路習慣以鞭子與紅蘿蔔的方式去解決與原居民的衝突，但對慣於運用網絡及傳媒的新一代，連找尋合適的解決辦法也欠奉。
無論如何，非原居民是最終輸家
依此種種，政府又一次進退失據，發展商要找回曾蔭權模式的發財大計，原居民是土地持有者，非原居民要保衛建立多年的家園，社運青年要向霸權抗爭，再加上上兩任特首與發展商的關係，而新任特首又有點點紅色背景，市民已對小圈子選舉的特首不存信任。現在政府如何走下去，路都一樣崎嶇，而且選擇方案不多：1)強硬執行，敷衍延長咨詢期；2)回復公私合營發展；3)是暫時擱置方案。
回復公私合營發展是沒有太大可能，因為即表示政府向發展商俯首稱臣，而且民意盡失，可能引起更大的運動。
如果強硬執行，社運青年及傳媒的壓力會不停發酵，發展商及部分原居民也會暗中配合社運青年抗議，如上次腰斬的咨詢大會，最少有二三百人是以專車接來，離開時領班大叫「上水鄉」的村民上車，「上水鄉」即廖氏原居民，他們持有大量虎地坳、華山村及天平山村的土地，可能也不大滿意發展方案。另一邊廂，發展商也於馬屎埔村掛上「反對政府霸權」等橫額，把原本反對「地產霸權」的民間聲音，借力打力變為打擊政府的力量，而且不停以執達吏封屋清場，營造不滿聲音，但由政府承擔壓力。
第三種方案是最消極的，表面可能會讓人覺得社運份子及村民勝利，但最後仍然是發展商得最終勝利，因為土地依然由他們持有，發展項目權利仍在我手，只不過是囤積多一段時間，他們於全新界都正進行多個發展項目，不一定要現在立即上馬，最好是待至「公私合營」的鬼魂重生。相反三個方案的輸家都鐵定是非原居民，只不過是時間問題罷了。擱置方案，可能一小部分的業權持有者或於官地上耕作的鄉民暫不受影響，但已被收地的鄉民只會不斷被迫遷出，最悲哀的是連賠償也沒有，甚麼上樓及政府恩恤通通失去。三發展區內的村民可能各有不同遭遇，上水古洞的情況我不大了解；粉嶺北必定最危急，因為發展商囤積最多土地，拖得愈久，愈多村民被逼遷，「不遷不拆」的口號用於發展商是完全無效的；打鼓嶺可能尚可緩一口氣，但發展商的魔抓早已進入了該區了，失守只是時間問題，就算不是今年，也會是五年後十年後，結果一樣。
改革農業用地的規劃方式
筆者認為新發展區推行或擱置與否，新界被圈地的問題仍然存在。反而是現在「鄉郊分區規劃大綱圖」並未能有效阻止圈佔囤積農地，才是問題癥結所在，如果政府視AGR農地規劃為發展商的土地儲備之用，我無話可說，日後這種發展的爭執只會沒完沒了，去了一個菜園村，來一個馬屎埔，跟著可能是昇平，以後還有禁區........但如果政府視農業景觀、生態農業保育、食物自給及農村休閒產業為優化都會規劃的手段(的而且確亦是外國城市規劃的潮流)，也是嚴格規劃都市過度發展的屏障，AGR農地規劃及GB綠地規劃必須改革，把農地的規劃再仔細劃分，如以農地質素、水源、生態、環境分級，優質農地絕不容改變用途，杜絕發展商以改變用途帶來的暴利希望。企業購買農地時必須證明農地轉讓是進行農業活動，而非長期荒廢囤積。英國、德國與荷蘭是其中成功在都市與鄉郊發展獲得平衡的佼佼者，頭兩國皆對農地的使用及轉讓有嚴謹的法規管制。荷蘭則以推動發展農業產業利潤，吸引農民繼續耕種，提高農地耕種使用率，而且土地轉變用途至開發一概由政府控制，再招標分配予私人發展個別項目，杜絕發展商一開始即收購土地再申請改變用途由自己開發。而日本也有相關的法規，再加上政府對農業的資助，農地農業的保存也較好。台灣也有農地分級制，但因地區政府收地時缺乏咨詢及單方面行事，同樣攪出如「大埔里徵地事件」的大頭佛，所以咨詢也是重要一環，讓持分者真的有參與討論的空間。香港的農民於此保育議題就比台灣農民更無力，因為台灣農民尚為農地的業權人，還可與政府對簿公堂，但香港農民除了上街抗爭一途，則別無他法。早前與一位為鄉民四處奔走的資深社工傾談，談及不停有村民要被迫遷出，希望政府首先進村先凍結村中人口名單，無論日後發展與否，先保障了他們的鄉民身份，可於真的在發展時獲得賠償與安置的保障，無需於拖延的爭拗中慢慢犧牲，真的是為農戶村民著想的無明英雄。他的一番言詞令我深受感動：「現在如果無法守住這一班鄉民的生活，任由他們被發展商逼走，人走茶涼，那遑論以後守住本土農業。」
葉子盛
香港永續栽培學苑
香港永續栽培學苑是一成立於2009年的非牟利慈善團體，為其中一個參與《「新界東北新發展區」應保地於農》聯署聲明的機構。本會致力於發展本港的永續農業技術及教育推廣，同時研究香港的永續農業可能性與政策。
另一樣不合時誼的是對發展項目「持分者」的認定不足，一個是散居於鄉間以耕種為業的「非原居民」，另一個是一群新一代的社運青年。於七八十年代，新界項目發展所影響的主要是原居民的利益，而非原居民的農戶因並無業權，根本欲駁無從，而且他們沒有如原居民村有數百年歷史的宗族聯繫，大家都是以過客身分散落於此，當時農業正走下坡，如果可以得恩恤安置，搬上原區公屋或甚是沙田、荃灣等「省城」，找尋更好的工作機會，簡直比中彩票還好，所以當時的新界發展中，並未出現政府和「原居民」又或「艇戶」事件的爭執。但現在都市居住空間日差、而且從前的窮鄉僻壤，現在已是新市鎮的中心附近，加上大多鄉民於近年花了大筆裝修費用改善寮屋，已變成「耕住合一」的不錯生活空間，再加上三四十年以上的感情，他們就算不是「原居民」，也可稱得上「原住民」了。政府因菜園村事件，雖把「恩恤」費大幅提昇，由只得數萬元，到本人剛收到的訊息是一個紅字牌住人寮屋以六十多萬元作賠償，又或是「安置」於公屋。但時移世易，公屋的生活質素反比「耕住合一」的寮屋差，而且六十多萬元也遠不能作原區置業用。
最後，差勁的都市生活，再加上讀書勤力工作往中產階層向上爬的神話破滅，年輕人追求的已不一定是供樓買車，新一代的社運青年都比較嚮往鄉村自給自足的生活。他們所關心的不單是社會公義、文化藝術及環境生態保育議題，他們也希望找尋心靈充實的生活模式，政府的這種「對手」絕不是可以「收買」的，他們也沒有跟你「還價」的興趣。政府一路習慣以鞭子與紅蘿蔔的方式去解決與原居民的衝突，但對慣於運用網絡及傳媒的新一代，連找尋合適的解決辦法也欠奉。
無論如何，非原居民是最終輸家
依此種種，政府又一次進退失據，發展商要找回曾蔭權模式的發財大計，原居民是土地持有者，非原居民要保衛建立多年的家園，社運青年要向霸權抗爭，再加上上兩任特首與發展商的關係，而新任特首又有點點紅色背景，市民已對小圈子選舉的特首不存信任。現在政府如何走下去，路都一樣崎嶇，而且選擇方案不多：1)強硬執行，敷衍延長咨詢期；2)回復公私合營發展；3)是暫時擱置方案。
回復公私合營發展是沒有太大可能，因為即表示政府向發展商俯首稱臣，而且民意盡失，可能引起更大的運動。
如果強硬執行，社運青年及傳媒的壓力會不停發酵，發展商及部分原居民也會暗中配合社運青年抗議，如上次腰斬的咨詢大會，最少有二三百人是以專車接來，離開時領班大叫「上水鄉」的村民上車，「上水鄉」即廖氏原居民，他們持有大量虎地坳、華山村及天平山村的土地，可能也不大滿意發展方案。另一邊廂，發展商也於馬屎埔村掛上「反對政府霸權」等橫額，把原本反對「地產霸權」的民間聲音，借力打力變為打擊政府的力量，而且不停以執達吏封屋清場，營造不滿聲音，但由政府承擔壓力。
第三種方案是最消極的，表面可能會讓人覺得社運份子及村民勝利，但最後仍然是發展商得最終勝利，因為土地依然由他們持有，發展項目權利仍在我手，只不過是囤積多一段時間，他們於全新界都正進行多個發展項目，不一定要現在立即上馬，最好是待至「公私合營」的鬼魂重生。相反三個方案的輸家都鐵定是非原居民，只不過是時間問題罷了。擱置方案，可能一小部分的業權持有者或於官地上耕作的鄉民暫不受影響，但已被收地的鄉民只會不斷被迫遷出，最悲哀的是連賠償也沒有，甚麼上樓及政府恩恤通通失去。三發展區內的村民可能各有不同遭遇，上水古洞的情況我不大了解；粉嶺北必定最危急，因為發展商囤積最多土地，拖得愈久，愈多村民被逼遷，「不遷不拆」的口號用於發展商是完全無效的；打鼓嶺可能尚可緩一口氣，但發展商的魔抓早已進入了該區了，失守只是時間問題，就算不是今年，也會是五年後十年後，結果一樣。
改革農業用地的規劃方式
筆者認為新發展區推行或擱置與否，新界被圈地的問題仍然存在。反而是現在「鄉郊分區規劃大綱圖」並未能有效阻止圈佔囤積農地，才是問題癥結所在，如果政府視AGR農地規劃為發展商的土地儲備之用，我無話可說，日後這種發展的爭執只會沒完沒了，去了一個菜園村，來一個馬屎埔，跟著可能是昇平，以後還有禁區........但如果政府視農業景觀、生態農業保育、食物自給及農村休閒產業為優化都會規劃的手段(的而且確亦是外國城市規劃的潮流)，也是嚴格規劃都市過度發展的屏障，AGR農地規劃及GB綠地規劃必須改革，把農地的規劃再仔細劃分，如以農地質素、水源、生態、環境分級，優質農地絕不容改變用途，杜絕發展商以改變用途帶來的暴利希望。企業購買農地時必須證明農地轉讓是進行農業活動，而非長期荒廢囤積。英國、德國與荷蘭是其中成功在都市與鄉郊發展獲得平衡的佼佼者，頭兩國皆對農地的使用及轉讓有嚴謹的法規管制。荷蘭則以推動發展農業產業利潤，吸引農民繼續耕種，提高農地耕種使用率，而且土地轉變用途至開發一概由政府控制，再招標分配予私人發展個別項目，杜絕發展商一開始即收購土地再申請改變用途由自己開發。而日本也有相關的法規，再加上政府對農業的資助，農地農業的保存也較好。台灣也有農地分級制，但因地區政府收地時缺乏咨詢及單方面行事，同樣攪出如「大埔里徵地事件」的大頭佛，所以咨詢也是重要一環，讓持分者真的有參與討論的空間。香港的農民於此保育議題就比台灣農民更無力，因為台灣農民尚為農地的業權人，還可與政府對簿公堂，但香港農民除了上街抗爭一途，則別無他法。早前與一位為鄉民四處奔走的資深社工傾談，談及不停有村民要被迫遷出，希望政府首先進村先凍結村中人口名單，無論日後發展與否，先保障了他們的鄉民身份，可於真的在發展時獲得賠償與安置的保障，無需於拖延的爭拗中慢慢犧牲，真的是為農戶村民著想的無明英雄。他的一番言詞令我深受感動：「現在如果無法守住這一班鄉民的生活，任由他們被發展商逼走，人走茶涼，那遑論以後守住本土農業。」
葉子盛
香港永續栽培學苑
香港永續栽培學苑是一成立於2009年的非牟利慈善團體，為其中一個參與《「新界東北新發展區」應保地於農》聯署聲明的機構。本會致力於發展本港的永續農業技術及教育推廣，同時研究香港的永續農業可能性與政策。
沒有留言:
張貼留言